Правомерность запросов антимонопольного органа о представлении информации

Автор: Татьяна Залунина

Опубликовано: журнал «Арсенал предпринимателя» № 6 июнь 2013

Согласно сложившемуся в российском обществе ошибочному стереотипу, сфера государственного контроля, осуществляемого антимонопольными органами, ограничена деятельностью крупных организаций-монополистов. Этот стереотип является причиной недоумения многих предпринимателей и небольших организаций по поводу получения запросов антимонопольного органа о представлении информации и документов, особенно в том случае, если подобный запрос направлен по методу «веерной рассылки». Реакция на запрос разная — одни немедленно исполняют запросы, другие сомневаются в их легитимности, мотивируя тем, что малый бизнес не может представлять интереса для антимонопольных органов, потому запрос является «происками врагов и конкурентов».

Автор надеется, что настоящая статья поможет предпринимателям разобраться в этом вопросе и позволит избежать ошибок, влекущих применение мер административной ответственности.

Правовые основания.

Полномочия антимонопольных органов.

Как следует из пункта 1 статьи 22 Федерального Закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции), одной из основных функций антимонопольного органа[1] является функция по обеспечению государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства.

[1] Согласно пункту 15 статьи 4 Закона о защите конкуренции, под антимонопольным органом понимается как федеральный антимонопольный орган, так и его территориальные органы. В соответствии с постановлениями Правительства РФ от 07 апреля 2004 г. № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» и от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» федеральным антимонопольным органом является ФАС России.

В целях выполнения этой функции Законом о защите конкуренции антимонопольному органу предоставлен ряд полномочий, в том числе право на получение от хозяйствующих субъектов[1] необходимых документов и информации, а так же объяснений в письменной и устной форме (пункт 11 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции).

[1] Под хозяйствующим субъектом понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а так же в силу членства в саморегулируемой организации (пункт 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Обязанности предпринимателей.

Полномочиям антимонопольного органа на получение документов и информации корреспондирует предусмотренная пунктом 1 статьи 25 Закона о защите конкуренции обязанность хозяйствующих субъектов представлять в антимонопольный орган (его должностным лицам) по его мотивированному требованию в установленный срок необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями документы, объяснения, информацию соответственно в письменной и устной форме (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), включая акты, договоры, справки, деловую корреспонденцию, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях (далее — информация).

Из буквального толкования приведенной выше нормы закона следует, что запрос антимонопольного органа о представлении информации является правомерным в том случае, если в совокупности:

1) является мотивированным, т.е. содержит указание на основание представления информации и —

2) основание представления информации соответствует возложенным на антимонопольный орган полномочиям.

Когда могут направить запрос.

Антимонопольный орган вправе запрашивать у хозяйствующего субъекта информацию не только при проведении плановой или внеплановой проверки с целью выявления признаков нарушений антимонопольного законодательства, но и в иных целях, которые и будут выступать основаниями для подобного запроса. В частности, таким основанием может быть проведение антимонопольным органом анализа и оценки состояния конкурентной среды на рынке определенных товаров, а так же осуществление контроля за экономической концентрацией.

Как пояснил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 января 2013 года № 1-П «По делу о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 кодекса РФ об административных правонарушения в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Маслянский хлебоприемный пункт» (далее — Постановление Конституционного Суда РФ № 1-П), направляемые антимонопольным органом субъектам экономической деятельности запросы о представлении информации и документов в целях выявления признаков нарушений антимонопольного законодательства, проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках, осуществления контроля за экономической концентрацией, соответствуют полномочиям антимонопольных органов. При этом Конституционный Суд указал на обязанность хозяйствующих субъектов «…представлять в антимонопольный орган (его должностным лицам) по его мотивированному требованию необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями документы, объяснения, информацию в письменной и устной форме (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), включая акты, договоры, справки, деловую корреспонденцию, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях, в установленный решениями и предписаниями антимонопольного органа срок (часть 1 статьи 25, статья 36)».

Какую информацию вправе запросить.

Что касается состава информации, наделяя антимонопольный орган правом на ее получение, законодатель не устанавливает ограничений ни по видам, ни по объему запрашиваемой у хозяйствующего субъекта информации. Единственным ограничением является необходимость соответствия основания запроса определенным законом полномочиям антимонопольного органа. Вместе с тем, полагаем, что такое основание запроса, как проведение анализа и оценки состояния конкурентной среды на рынке товаров определенного вида, предоставляет антимонопольному органу право запросить у хозяйствующего субъекта практически любую информацию, поскольку закон не обязывает антимонопольный орган «раскрывать» перед хозяйствующим субъектов методику проведения анализа и оценки, а так же конкретизировать перечень запрашиваемой информации.

Аналогичный вывод подтверждается многочисленной судебной практикой. Как отмечают судебные органы[1], антимонопольное законодательство не содержит какие-либо ограничения для антимонопольных органов по срокам, составу и объему запрашиваемых документов, необходимых для осуществления антимонопольным органом его задач и функций, равно как и не содержит указаний о степени мотивированности запросов.

[1] См. например, Постановление ФАС Московского округа от 13.01.2012 по делу № А40-55579/11-153-483, Постановление ФАС Уральского округа от 21.06.2012 № Ф09-5064/12 по делу А50-23520/2011.

Кому может поступить запрос.

Из пункта 3.1. мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ № 1-П, следует, что информация, запрашиваемая для проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, необходима антимонопольному органу для выявления специфики определенных товарных рынков с целью надлежащего осуществления контрольных мероприятий, защиты законных интересов хозяйствующих субъектов и иных лиц. Очевидно, что выполнение этой задачи требует вовлечения в процесс анализа как можно большего количества хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на определенном товарном рынке, независимо от величины их бизнеса.

В этой связи в последнее время участились случаи направления антимонопольным органом хозяйствующим субъектам запросов о представлении информации методом, так называемой, «веерной рассылки». Суть такой рассылки состоит в массовом направлении антимонопольным органом аналогичных запросов о представлении информации хозяйствующим субъектам, осуществляющим определенный вид одинаковой экономической деятельности. При этом наименование и местонахождение адресата фигурирует только на конверте, в то время как в самом тексте запроса адресат не конкретизирован, а обобщенно отнесен к  организациям «по списку».

Несмотря на отсутствие в тексте запроса данных, индивидуализирующих хозяйствующего субъекта, игнорирование подобных запросов чревато привлечением к административной ответственности. В отличие от запросов, направляемых в рамках проведения проверок, законодательство не устанавливает обязательных требований к форме и содержанию запросов, направляемых по иным основаниям. Поскольку указанные на конверте наименование и адрес местонахождения хозяйствующего субъекта позволяют достоверно индивидуализировать адресата, отсутствие данных сведений в тексте запроса не влияет на его легитимность. Как и иной обоснованный запрос антимонопольного органа, запрос, направляемый «веерной рассылкой» подлежит исполнению под угрозой административных санкций, предусмотренных частью 5 статьи 19.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее КоАП РФ).

Наказание за неисполнение запроса.

В соответствии с действующей редакцией части 5 статьи 19.8 КоАП РФ непредставление или несвоевременное представление в антимонопольный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставлении сведений (информации) по требованию антимонопольного органа, а равно предоставление заведомо недостоверных сведений (информации) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц — от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц — от трехсот до пятисот тысяч рублей.

Необходимо обратить внимание, что запрашиваемая антимонопольным органом информация должна быть представлена не позднее указанного в запросе срока. Так, ФАС Московского округа в Постановлении от 14.05.2010 по делу № КА-А40/3342-10 по делу № А40-122124/09-72-936 отклонил довод хозяйствующего субъекта о неправомерности привлечения его к административной ответственности по части 5 статьи 19.8 КоАП РФ, в связи с тем, что предоставленный антимонопольным органом срок для представления документов и сведений являлся недостаточным. Как указал суд, в случае невозможности по тем или иным причинам исполнить запрос к установленному сроку, хозяйствующий субъект не был лишен возможности обратиться в антимонопольный орган с просьбой о продлении указанного срока, что сделано не было.

Таким образом, в случае отсутствия возможности своевременно выполнить запрос антимонопольного органа, необходимо заблаговременно направить в антимонопольный орган ходатайство с просьбой продлить установленный срок. Это поможет хозяйствующему субъекту избежать административных санкций за несвоевременное представление информации. Данный вывод подтверждается судебной практикой. Так, в Постановлении ФАС Московского округа от 3 февраля 2012 по делу № А40-46238/11-72-289 суд поддержал позицию хозяйствующего субъекта, указав, что поскольку субъект заблаговременно направил антимонопольному органу ходатайство о продлении срока представления запрошенных сведений по причине необходимости подготовки большого объема информации и документов и все запрошенные документы и информация в итоге были представлены в антимонопольный орган (пусть и с задержкой), в действиях хозяйствующего субъекта отсутствует вина как субъективная сторона административного правонарушения, на том основании, что субъект предпринял все необходимые меры по исполнению запроса антимонопольного органа.

И напоследок — хорошие новости. В связи с тем, что Конституционный Суд РФ в Постановлении № 1-П признал неконституционным минимальный размер административного штрафа за непредставление сведений по запросу антимонопольного органа налагаемого на юридических лиц и предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ, ФАС России подготовила поправку в Кодекс об административных правонарушениях. Суть поправки заключается в снижении нижней границы штрафа по части 5 статьи 19.8 КоАП РФ до 50 тысяч рублей. Согласно информации, размещенной на официальном сайте ФАС России, 18 апреля 2013 года Правительство РФ приняло решение о внесении подготовленного ФАС законопроекта в Государственную Думу.